优化制度设计 促进煤炭工业健康发展 [http://www.bolinon.com] 2007-08-03 11:20 文章来源：经济日报 　　当前我国煤炭工业健康发展正面临两大挑战：一是产能波动较大，二是煤矿安全形势依然严峻。笔 者认为，优化两项制度设计，可以从一定程度上破解这两大难题，促进我国煤炭工业健康发展。 　　一、强化产业规划的法律地位，调控煤炭产能过剩。 　　市场经济条件下，控制产能过剩有两个基本手段，一是提高产业集中度，依靠对大型企业调控熨平 市场波动；二是编制和实施产业规划，进行宏观调控。 　　我国煤炭工业的现状是产业集中度过低，且短期内很难改变，所以，必须通过强化产业规划的法律 地位来调控煤炭产能过剩。目前，我国煤炭工业规划由煤炭工业发展规划、煤炭勘查规划、矿区总体规 划、煤炭生产开发规划组成，由两级(中央、地方)煤炭主管部门，以环境保护、安全等为强制性约束， 依据国民经济规划明晰需求和供给关系。 　　煤炭资源供给可分为两类：一类是可供编制矿区总体规划的储量；另一类是未知储量，需要编制勘 查规划，确认探矿权，获得资源后，编制矿区总体规划，待矿区总体规划经审批后，确认采矿权(事实上 我们目前并没有严格实行先审批矿区总体规划，后确认采矿权，故造成矿业秩序混乱，因此，也必须理 顺矿业权与矿区总体规划的关系)。 　　通过煤炭工业发展规划、煤炭勘查规划、矿区总体规划基本上完成了煤炭行业的宏观动态，宏观静 态和微观静态控制，但并未实现微观动态控制。只有编制煤炭生产开发规划，才能在微观上为煤炭工业 的宏观调控奠定基础。 　　煤炭生产开发规划是煤炭主管部门对项目进行审批的基本依据，它可在动态上和静态上对项目开发 时间、开发规模进行严格控制，因此，煤炭工业发展规划、煤炭勘查规划、矿区总体规划、煤炭生产开 发规划均应两级(中央、地方)编制。中央编制两区一种的规划，地方编制其他区域规划，并由中央平衡 ，地方重新修订规划，进入审批程序。无论是在动态上还是在静态上，地方都应服从中央，以便实现宏 观调控。需要强调的是各类规划一经审定，就具有法律效力，任何修改规划的行为必须重新履行编制、 审批程序，只有强化产业规划的法律地位，严格规划的编制和实施程序，明确矿业权设置与煤炭工业发 展规划、煤炭勘查规划、矿区总体规划、煤炭生产开发规划的关系，才能实现对矿业权设置和产能过剩 的控制。 　　二、规范煤炭开采企业资质，提高行业安全水平。 　　我国煤炭安全形势依然十分严峻，规范煤炭开采企业资质是提高行业安全水平的重要出路。 　　目前我国的煤炭开采企业采矿权与生产权合一。即取得了采矿权，并具有相关条件就可以进行煤矿 开采，并且相关条件由多个部门订立，因此，条件重复和遗漏同时存在，因此，亟须将企业采矿权与生 产权分离，将现有的开办煤矿条件统一为一个煤炭开采企业资质，通过控制企业资质，提高企业安全水 平。目前从煤矿勘探到煤矿建设(设计、施工)都实现了两权分离————探矿权人委托具备资质的勘查 单位进行探矿，建设单位(业主)委托具有资质的设计、施工单位进行设计和工程建设，政府通过规范勘 查、设计、施工单位资质，来规范行业发展。探矿权人、建设单位(业主)只具有探矿权和采矿权，而施 工完全由专业队伍完成，探矿权人、采矿权人对安全开采不负责任，责任全由施工、设计单位承担。这 种权责分离的制度设计，保证了社会分工专业化，进而提升了安全水平，同时政府可以通过控制施工单 位的资质来控制施工质量、安全，监管方便有效。在激烈的市场竞争中，施工单位也会自觉提高安全和 质量水平，以确保本企业的生存和发展。 　　如果实现了采矿权和生产权的两权分离，那些拥有采矿权的小煤窑主就必须委托有资质的开采单位 采矿，而不能随便招几个工人就开矿，导致安全条件恶化。 　　具有采矿权的企业是资本依赖型，因为采矿权是由矿产资源部门依据批准的矿区总体规划和煤矿企 业应具备的条件设置的，资金实力是一个重要约束条件，而技术条件则不是。获得采矿权的煤矿企业必 须承诺一旦各级煤炭主管部门要求该采矿权开工，则必须开工，否则收回采矿权。采矿权一旦获取，即 可流转，这样就可以实现资源的资本化。 　　具有煤炭生产权的企业是人力资源依赖型。这类企业的资质由各级煤炭主管部门依据一定的资金、 技术条件和政府专业主管部门(例如煤炭安全主管部门)的特殊要求设定，类似于煤矿设计、施工企业的 资质，煤炭生产企业可分为甲、乙、丙级，并通过控制煤炭生产企业资质控制行业安全。在采矿权与生 产权分离后，会出现煤矿企业既有采矿权又有生产权、有采矿权没有生产权、有生产权没有采矿权三种 情况。第一种情况，企业一般实力雄厚，可为自己或其他企业进行煤炭生产；第二种情况，有采矿权的 企业可委托有生产资质的企业进行生产；第三种情况，有生产资质的企业为有采矿权的企业提供生产服 务。 　　实现两权分离，规范煤炭开采企业资质有下列好处： 　　一是利于煤炭生产企业的专业化，促进煤炭生产企业经营管理、技术水平的提高和通过服务的技术 扩散，进而提高煤炭行业的安全水平。 　　二是利于对煤炭生产企业的行业监管，由于对煤炭生产企业实行资质控制，可通过控制煤炭生产企 业的准入条件，控制煤炭生产规模。 　　三是利于通过市场淘汰小煤矿。有采矿权的小窑主，由于没有生产权，必须找到具有生产权的企业 来为他生产，而具有生产权的企业必须保护自己的利益，进而在博弈中，改善劳动条件，并达到通过市 场淘汰小煤矿的目的。 　　四是利于盘活行业的科技力量，激活行业生产力。大型煤矿既有采矿权也有生产权，他们可以用自 己的生产权为小企业提供服务，以实现企业的技术转移和富余劳动力分流。设计、施工企业可以通过向 下游延伸取得生产权，为采矿权人提供专业化的生产服务，进而也减少了这类企业的生产经营风险。 　　两权分离，规范煤炭开采企业资质的关键是适度控制取得煤炭生产资质的单位数量和质量，以形成 供需平衡或形成卖方市场，以便依靠市场力量淘汰生产条件恶劣的小煤矿。 　　五是利于将农民工的无序竞争变成有组织的有序竞争，进而促进社会和谐有序发展。 　　总之，优化制度设计，通过理顺规划与矿业权、采矿权与生产企业资质的关系，才能确保煤炭工业 健康发展。（经济日报）